Oggi ì 11 marzo 2022, alle ore 10,00, nell’Aula Magna dello Steri (Piazza Marina, 61), sede del Rettorato dell’Università degli Studi di Palermo, si è tenuto, alla presenza delle più alte Autorità civili, militari e religiose, l’inaugurazione dell’Anno giudiziario 2022 della Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Hanno svolto le relazioni il Presidente della Sezione giurisdizionale regionale, Vincenzo Lo Presti, e il Procuratore regionale ad interim, Gianluca Albo.
Sono seguiti gli interventi del rappresentante dell’Ordine degli Avvocati, del Presidente della Sezione regionale di controllo e del rappresentante dell’Associazione Magistrati. Pubblichiamo i primi due interventi in sintesi.
Dr. Vincenzo Lo Presti (intervento in sintesi) “
Preliminarmente, vorrei svolgere alcune brevissime considerazioni sul ruolo della Corte dei conti nell’attuale assetto costituzionale.
La nostra Costituzione assegna alla magistratura contabile l’oneroso compito di garantire, in posizione di terzietà, che la gestione delle pubbliche finanze venga effettuata in maniera oculata e trasparente, assicurando, in tal modo, che il contributo fiscale corrisposto dai cittadini onesti venga effettivamente utilizzato per proporre alla collettività i migliori servizi possibili.
Un ottimale utilizzo delle risorse disponibili è, infatti, indispensabile per lo sviluppo economico e sociale del paese e costituisce il presupposto per l’adempimento dei “…doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale…”,sanciti dall’art. 2 della nostra Costituzione.
La Corte dei conti deve, quindi, assicurare che la Pubblica Amministrazione persegua i fini determinati dalla Costituzione e dalla legge e, nello stesso tempo,operi con criteri di economicità, efficienza, imparzialità e trasparenza, così come previsto dalla legge 7 agosto 1990 n. 241, che è norma direttamente attuativa dell’art. 97 della Costituzione.
Inoltre, dopo la riforma dell’art. 81 della Costituzione, la Corte costituzionale ha costantemente ribadito, in numerose pronunce, che il bilancio è un “bene pubblico” di rilevanza costituzionale che, da un lato, assicura il soddisfacimento degli interessi della comunità, nel bilanciamento tra risorse disponibili e spese destinate a finalità pubbliche, e, dall’altro, deve rendere conoscibile l’attività di gestione delle pubbliche finanze consentendo ai cittadini di valutare, in modo obiettivo e informato, se, e in che misura, gli amministratori,nello svolgimento del mandato, abbiano dato concreta attuazione a quanto promesso durante la campagna elettorale.
Oggi, l’esigenza di legalità finanziaria è particolarmente avvertita dalla collettività che, sempre più spesso, si rivolge alla Corte dei conti per segnalare fenomeni di sperpero e distrazione delle risorse pubbliche. In tale contesto, la giurisdizione contabile costituisce un indispensabile presidio per il contrasto ad ogni forma di spreco, anche in considerazione della persistenza, nonostante le numerose condanne, di fenomeni corruttivi.
Inoltre, le sentenze del giudice contabile costituiscono, per il pubblico amministratore, un’importante guida per il corretto esercizio dei compiti istituzionali e, per altro verso, la prospettiva della responsabilità amministrativa può costituire un efficace deterrente alla commissione dell’illecito erariale. Questa è probabilmente la ragione per cui oggi, la giurisdizione del giudice contabile si è estesa bel oltre la nozione tradizionale di danno erariale (inteso come mero risarcimento dei danni materiali e finanziari arrecati alla pubblica amministrazione) ricomprendendo anche la lesione di beni immateriali come il danno all’immagine della pubblica amministrazione (cagionato da comportamenti del dipendente pubblico costituenti reato) e i danni da disservizio (conseguenti a comportamenti illeciti che riducono l’efficienza amministrativa vanificando le aspettative della collettività).
Inoltre, la giurisdizione del giudice contabile ricomprende anche l’attività di soggetti estranei alla pubblica amministrazione quando questi si ingeriscano, in virtù di legge o convenzionalmente, nell’attività amministrativa, ovvero siano destinatari di contribuzioni pubbliche finalizzate alla realizzazione progetti di pubblico interesse.
*****
La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Sicilia, nel 2021, ha esaminato varie tipologie di illeciti erariali: alcuni, caratterizzati dal conseguimento di personale profitto e, quindi, aventi natura dolosa, altri, invece,caratterizzati da grave negligenza, imprudenza e imperizia nell’espletamento delle funzioni.
Per sua natura, l’illecito erariale, a differenza di quello penale, è atipico e si fonda sulla clausola generale di responsabilità secondo cui chi cagiona un danno ingiusto, con dolo o colpa, è tenuto al risarcimento in favore della amministrazione danneggiata.
Nell’esercizio della giurisdizione, i casi dedotti in giudizio, pur avendo ciascuno caratteri peculiari per il multiforme palesarsi delle condotte antigiuridiche, vengono scrutinati con riferimento ai principi fondamentali,imposti dalla Costituzione e dalle Leggi, che costituiscono la stella polare dell’agire pubblico.
Tali principi impongono la doverosa osservanza: • dell’obbligo di fedeltà e del dovere di adempiere con disciplina ed onore alle funzioni svolte; • del principio di legalità, che impone il rispetto delle leggi attributive competenze ed obiettivi per la realizzazione dell’interesse pubblico; • del principio di buon andamento, che impone l’erogazione di servizi
efficienti e rispondenti a criteri di economicità; • del dovere di imparzialità, che non consente favoritismi e discriminazioni nello svolgimento delle funzioni; • delle prescrizioni introdotte, dalla riforma costituzionale del 2012, per
assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.
*****
Ciò premesso, faccio presente che, nel 2021, in materia di responsabilità amministrativa, la Sezione ha pronunciato 126 sentenze nei confronti di 222 convenuti (di cui: 93 di condanna, 14 di assoluzione e 19 con altra formula).
In particolare, le sentenze di condanna, per un importo totale di € 36.875.768,20, sono state pronunciate a carico di:
– soggetti privati che hanno chiesto ed indebitamente ottenuto contributi pubblici o che ne hanno fatto un uso diverso da quello per il quale erano stati concessi, vanificandone, in tal modo, le finalità pubbliche;
– amministratori e dipendenti che hanno indebitamente disposto, a vantaggio loro o di altri, la liquidazione di indennità ed emolumenti non dovuti; – dipendenti pubblici che, violando il principio di esclusività del rapporto di pubblico impiego, hanno svolto attività professionale privata, anche in concorrenza con la struttura pubblica presso la quale prestavano servizio,o, addirittura, utilizzando mezzi e personale in dotazione a quest’ultima;- amministratori che hanno attribuito incarichi esterni per attività che dovevano essere svolte da personale in servizio presso l’Ente o, per le quali,
la legge non consentiva il ricorso a professionalità esterne;–
personale sanitario per risarcimenti erogati dalle strutture sanitarie a pazienti lesi da comportamenti gravemente colposi; – amministratori e dipendenti, definitivamente condannati in sede penale, che, con il loro comportamento, divulgato dagli organi di informazione, hanno gravemente leso l’immagine ed il prestigio della pubblica amministrazione; – amministratori e dipendenti che, con il loro comportamento illecito, hanno determinato la soccombenza processuale dell’Amministrazione ed il conseguente obbligo del risarcimento del danno e delle spese processuali, in favore di terzi.
*****
Inoltre, la Sezione, nel trascorso anno, si è anche occupata dei conti giudiziali. Il giudizio sui conti, infatti, ha per oggetto specifico l’esame delle scritture contabili cui è tenuto chiunque abbia maneggio di denaro o valori pubblici e rappresenta un efficace strumento per prevenire e fare emergere ogni irregolarità nella gestione delle risorse finanziarie pubbliche.
Nel corso del 2021, sono stati definiti 3.977 conti giudiziali, di cui 49 in udienza pubblica (con 13 sentenze che hanno posto a carico del contabile addebiti per € 33.950,20 e le restanti con formula assolutoria) e 3.928 con decreto
presidenziale di discarico; sono state, inoltre depositate dai Magistrati 2.985 relazioni di cui: 357 con proposta di discarico, 2.618 con proposta di estinzione e 10 con richiesta di deferimento al Collegio.
*****
Infine, in materia pensionistica, altra tradizionale competenza rientrante nella giurisdizione della Corte di conti, sono state emesse 1175 sentenze (di cui 575 di accoglimento, 276 di rigetto, e 324 con altra formula); sono state anche emanate
19 ordinanze di sospensiva e 479 ordinanze istruttorie.
*****
Passando adesso all’esame delle novità normative del 2021, desidero segnalare l’art. 51, c. 1, lett. h) del decreto-legge n. 77/2021, convertito in legge L. 29 luglio 2021, n. 108. Tale norma proroga, fino al 30 giugno 2023, le limitazioni della
responsabilità amministrativa, introdotte in precedenza e fino al 31 dicembre 2021, dall’art. 21 del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120.
In proposito, facendo un passo indietro, osservo che, prima della entrata in vigore del decreto-legge n. 543/1996, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 639,alle condotte illecite, causative di danno erariale, conseguiva il risarcimento del danno, anche in caso di colpa lieve.
A partire, invece, dalla entrata in vigore di tale ultima norma, per evitare così detta “paura della firma” la responsabilità amministrativa era stata limitata alle sole ipotesi di dolo o colpa grave (ponendo, quindi, a carico della collettività le conseguenze dannose derivanti da comportamenti lievemente colposi di pubblici amministratori e dipendenti).
In tale contesto, avallato anche dalla sentenza della Corte costituzionale n.371/98 e già fortemente limitativo della responsabilità amministrativa, aveva suscitato non poche perplessità la ulteriore limitazione della responsabilità
amministrativa introdotta, fino al 31 dicembre 2021, dall’art. 21 del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120; tale norma,infatti, aveva limitato la responsabilità amministrativa ai soli casi in cui il danno,conseguente alla condotta attiva del soggetto agente, era stato da lui dolosamente voluto (tale limitazione di responsabilità non si applicava, invece, per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente che, in tale ultimo caso,rispondeva, come in precedenza, anche per colpa grave).
Tale forte limitazione della responsabilità amministrativa, è stata ancora prorogata, fino al 30 giugno 2023, con il citato decreto-legge n. 77/2021 inoltre,sono attualmente all’esame del senato, emendamenti (presentati in relazione al
disegno di legge n. 1359) finalizzati a renderla permanente
L’intervento del Procuratore GianLuca Albo (in sintesi)
“Abbiamo cercato di valorizzare al meglio le risorse a disposizione abbiamo creduto energicamente sul ruolo centrale della Procura contabile nel sistema anticorruzione, oggi identificato nel contrasto allo spreco delle risorse pubbliche.
Nel quinquennio vi è stato un incisivo turn-over del personale di magistratura, per i colleghi più anziani in ruolo reso necessario dal limite decennale di permanenza e per i giovani referendari reso possibile da una infausta legittimazione al trasferimento che il Consiglio di Presidenza a tutt’oggi consente prima dell’immissione in ruolo dei vincitori di concorso, così innestando un meccanismo di rotazione che si ripercuote negativamente proprio sugli uffici connotati da gravi carenze di magistrati come la Procura siciliana.
Nonostante dal 2018 la scopertura dell’organico di magistratura abbia superato il 40% e che tutti i colleghi oggi in servizio siano giovani referendari con una anzianità massima di circa 3 anni, la piccola e giovanissima squadra
siciliana non solo ha retto… ma ha fatto.
Tranquillizzo subito i presenti, non inizierò a sciorinare numeri; una eventuale curiosità statistica è agevolmente esaudibile esaminando i grafici, anche quinquennali, illustrati nella seconda parte della relazione scritta.
Sia consentita, invece, una breve analisi del progetto iniziale ancorato al principio di effettività di tutela dell’Erario, e da attuare sia con un intervento qualitativo dell’Ufficio sui fenomeni territoriali di mala gestio, sia responsabilizzando l’amministrazione nella tutela della legalità funzionale.
Sarebbe ingenuo pensare che una Procura erariale composta da cinque o sei magistrati possa neutralizzare lo spreco delle risorse pubbliche in Sicilia,ma al contempo non va sottovalutata l’efficacia deterrente dell’intervento del
pubblico ministero contabile se dedicato alle criticità di sistema e se di intervento credibile si tratti.
Vado via con l’auspicio che l’entusiasmo del giovane Ufficio di cui mi è stato affidato il coordinamento si sia tradotto nella percezione per le amministrazioni e gli amministratori siciliani che la Procura della Corte dei conti se interviene lo fa efficacemente; a tale efficacia è affidata la tenuta generalpreventiva del sistema anticorruzione.
Un’idea dell’intervento di sistema anche sui cc.dd. macro-danni all’Erario-Funzione richiede qualche dato numerico di riferimento.
Nel quinquennio 2017-2021 sono state depositate 495 citazioni con valore ponderale medio di 1,74 con cui sono stati convenuti 1.105 soggetti per una contestazione complessiva di euro 179.078.474,34 di danno erariale.
Non indicherò, comprensibilmente, i casi concreti ma le categorie di azioni sulle quali i Giudici hanno avallato l’operato della Procura siciliana: indebita percezione o mala gestio di contributi pubblici di rilevantissimo importo; vendite e locazioni di immobili pubblici in condizioni svantaggiose per l’ente; inerzia nella riscossione dei canoni demaniali; mala gestio dei beni confiscati alla criminalità organizzata; incompatibilità assoluta e relativa nello svolgimento di incarichi esterni; erogazione ingiustificata di emolumenti; violazione del principio di omnicomprensività della retribuzione; indennità di posizione e di risultato sine titulo; gravi disservizi; ricorso ingiustificato a dirigenti esterni, consulenze, esperti e nomine fiduciarie; violazione del divieto di assunzione di personale; minori entrate per inerzia funzionale; mala
gestio fondi gruppi parlamentari e consulenze ufficio di presidenza; mala gestio enti funzionali e società in house; acquisti di beni e servizi in violazione del principio di economicità; danni indiretti per andamento anomalo degli
appalti, violazione del procedimento e della sua tempistica, aggiudicazione illegittima, errori sanitari, violazione dei diritti del dipendente; sanzioni pecuniarie e interdittive per dissesto dell’ente; strumentalizzazione illecita di
funzioni e danni all’immagine per gravi episodi di infedeltà funzionale; azioni revocatorie.
Come già detto, oltre ai traguardi raggiunti ci sono anche quelli mancati e tra questi rimane il rammarico per l’esito infausto delle azioni intraprese per il c.d. danno da abusivismo edilizio ancorato alla perdita delle indennità di
occupazione degli immobili abusivi, per le difficoltà a intervenire efficacemente, anche per ragioni interpretative, sulla mala gestio del “sistema rifiuti” nonché su una fattispecie sanzionatoria molto diffusa nei comuni dell’Isola, quale quella prevista dal comma 4 dell’articolo 148 D.lvo 165/2001 per l’omessa istituzione o per l’inadeguatezza dei controlli interni.
La Procura non vive solo di azioni ma è anche momento di impulso e sintesi di problematiche interpretative, alcune delle quali hanno avuto rilievo generale per la Corte dei conti.
Nel quinquennio sono 35 le pronunce delle Sezioni Unite della Corte di cassazione adite dalle difese che invocavano l’insussistenza della giurisdizione: la legittimazione della Procura contabile siciliana è stata sempre confermata dal Giudice della giurisdizione ad eccezione di un isolato caso che riguardava una società regionale.
Inoltre, con l’avallo della prospettazione della Procura regionale siciliana sono stati definiti i ricorsi avverso provvedimenti di sospensione del giudizio adottati dalla locale Sezione di primo grado e annullati dalle Sezioni Riunite
della Corte dei conti.
In particolare, nell’ordinanza 3/2017, le Sezioni Riunite hanno affermato che “la sospensione si risolve comunque in un diniego di giustizia, sia pure temporaneo”.
La più recente ordinanza 5/2020 del Collegio della nomofilachia haritenuto pienamente vigente l’istituto della separazione delle cause offrendo in motivazione pregevoli spunti ricostruttivi del rapporto tra codice di giustizia contabile e principi generali del processo civile.
Da ultimo per cercare di superare interpretazioni asistematiche dove la propensione per soluzioni innovative sembra aver prevalso sul tradizionale – e doveroso – obbligo di ragionevolezza del sillogismo giudiziale, la Procura
regionale ha dato impulso a una proposta di deferimento di questione di massima e di questione di diritto condivisa dal Sig. Procuratore Generale, il quale ancora una volta ringrazio per la vicinanza umana oltre che tecnica riservata all’Ufficio siciliano. È stato quindi formalizzato l’atto di deferimento alle Sezioni Riunite adite d’ufficio ex art. 114, comma 3, c.g.c., per la risoluzione del seguente quesito: “se con il rito sanzionatorio previsto dagli articoli 133 e ss.
c.g.c. possa valutarsi solo l’applicazione delle sanzioni pecuniarie previste dai commi 5 e 5 bis dell’articolo 248 D.lvo 267/00 o possa accertarsi anche la connessa misura interdittiva prevista dai medesimi commi quale effetto ope legis della condotta sanzionata.”
Non si conosce ad oggi la soluzione del quesito, ma certo è che la Procura siciliana ha rivendicato chiarezza e ragionevolezza……..
