Sono in tutto 313 gli enti pubblici o privati, cui lo Stato contribuisce in via ordinaria con apporti annuali al bilancio o al patrimonio, che nel 2025 saranno sottoposti all’esame della Corte dei conti
Sono in tutto 313 gli enti pubblici o privati, cui lo Stato contribuisce in via ordinaria con apporti annuali al bilancio o al patrimonio, che nel 2025 saranno sottoposti all’esame della Corte dei conti sotto il profilo della gestione finanziaria.
È quanto emerge dal Programma 2025 delle attività della Sezione controllo enti che la Corte dei conti ha approvato con delibera n. 16/2025, sottolineando come il controllo si collochi in un contesto generale di finanza pubblica, inteso a preservare la capacità di crescita del Paese attraverso un complesso quadro di riforme e investimenti infrastrutturali – con priorità di quelli legati al PNRR – e orientato a una politica di sostegno delle famiglie, delle imprese e del sistema di welfare, nonché a garantire una dinamica della spesa coerente con gli impegni assunti a livello europeo e con un graduale percorso di rientro dal debito.
Rilievo particolare verrà dato al monitoraggio sui risultati di bilancio (quelli, soprattutto, delle grandi società partecipate, che giocano un ruolo centrale nella strategia di crescita e innovazione del Paese) e alla realizzazione dei progetti del PNRR demandati agli enti controllati, proseguendo – anche grazie alla piattaforma informatica Lime survey – nell’attività di rilevazione tempestiva dell’avanzamento dei lavori compresi nel Piano stesso. Questo, specifica la Corte, anche allo scopo di verificare che le riforme aumentino l’attrattività degli investimenti, rafforzino la coesione sociale e promuovano l’inclusione dei soggetti più deboli, favorendo la partecipazione al mondo del lavoro e contribuendo a raggiungere gli obiettivi di efficienza energetica e tutela ambientale.
Lo svolgimento dei controlli, prosegue il documento, si coniuga con i numerosi e recenti interventi normativi che impattano anche sulle attività del controllo stesso, con un’attenzione rivolta alla riforma legata all’adozione di un sistema unico di contabilità economico-patrimoniale Accrual per tutte le PA (rientrante tra gli interventi strategici del Pnrr e in vigore con una fase pilota a partire dal 2025), alla nuova disciplina di protezione dei whistleblowers e alle disposizioni integrative e correttive del codice dei contratti pubblici.
I profili della gestione degli enti che saranno sottoposti al controllo riguarderanno, nel complesso, gli aspetti ordinamentali, le caratteristiche della governance, i costi degli organi e del personale, i risultati dell’attività istituzionale, le partecipazioni societarie, l’attività negoziale e i risultati finanziari ed economico-patrimoniali del bilancio d’esercizio, con aggiornamenti sui più significativi fatti gestori fino alla data di approvazione del referto.
Corte dei conti
Il quadro programmatico dell’attività della Sezione del controllo sugli enti per l’anno 2025 viene definito in coerenza con gli indirizzi ed i criteri di riferimento, deliberati dalle Sezioni riunite nell’adunanza del 16 dicembre 2024 (deliberazione n. 61/SSRRCO/INPR/2024), al fine di assicurare che le funzioni siano esercitate secondo canoni uniformi e in coerenza con il quadro normativo che disciplina le competenze delle varie Sezioni di controllo della Corte dei conti.
Occorre ribadire come le funzioni attribuite alla Sezione trovino fondamento nell’art. 100,secondo comma, della Costituzione e disciplina sistematica e di natura organizzatoria nella legge attuativa, che ha anche istituito la Sezione (legge 21 marzo 1958, n. 259).
Trattasi di un controllo obbligatorio e annuale, esercitato in via generale ed esclusiva nei confronti degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, individuati, a prescindere dalla loro natura giuridica, con apposito atto normativo o con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
La citata legge – le cui disposizioni, pur risalenti, mantengono tutta la loro attualità pur in un quadro in continua evoluzione dell’ordinamento amministrativo e delle stesse funzioni della Corte – prevede, nello specifico, che, non oltre sei mesi dalla trasmissione del conto consuntivo o bilancio d’esercizio da parte dell’ente controllato, la Sezione comunichi alle Presidenze delle due Camere i predetti documenti contabili e riferisca il risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria di ciascun ente.
La Sezione può, anche, pronunciarsi in corso di esercizio in caso di irregolarità nella gestione e, comunque, quando lo ritenga opportuno, formulando i suoi rilievi ai Ministri competenti e al Mef.
Il quadro normativo, che disciplina l’attività della Sezione, in linea di principio non consente,quindi, in sede di programmazione, di operare scelte selettive in ordine ai soggetti destinatari e ai contenuti del controllo, ma ha l’obiettivo di indicare metodologie e criteri, ai quali improntare l’esame delle gestioni, e di individuare eventuali profili critici o meritevoli di approfondimento, in coerenza con i mutamenti degli assetti ordinamentali e delle politiche pubbliche e in continuità con le verifiche effettuate nell’esercizio precedente.
Le linee programmatiche della Sezione per l’anno 2025, quindi, continueranno ad investire i principali profili della gestione degli enti controllati, tra i quali quelli inerenti agli aspetti ordinamentali, alle caratteristiche della governance, ai costi degli organi e del personale, ai risultati dell’attività istituzionale, alle partecipazioni societarie, all’attività negoziale, ai risultati finanziari ed economico-patrimoniali del bilancio d’esercizio, con aggiornamenti sui
più significativi fatti gestori fino alla data di approvazione del referto.
Nell’esame dell’attività istituzionale svolta dai singoli enti, e con particolare riferimento alle società, specifica attenzione continuerà ad essere rivolta all’utilizzo delle risorse destinate agli investimenti, con riguardo all’osservanza della normativa di settore e delle relative procedure,nonché ai tempi di realizzazione delle opere. Sotto tale profilo, sarà oggetto di esame anche l’attuazione degli impegni programmatici (contratti di servizio, convenzioni altri obiettividefiniti dagli enti nei programmi di attività o nei piani strategici), valutando l’osservanza dei
cronoprogrammi, le attività concretamente svolte, i risultati raggiunti, nonché le correttemodalità di appostamento e di movimentazione delle risorse in bilancio.
Pur confermando e riproponendo indirizzi generali e criteri di indagine indicati nelle pregresse eterminazioni di programma ritenuti tuttora operativi e cogenti, anche per l’anno in corso la Sezione dovrà tener conto pure del contesto generale di finanza pubblica.
Quadro di finanza, questo, compiutamente illustrato dalle Sezioni riunite nella delibera n.61/2024, inteso a preservare la capacità di crescita del Paese attraverso un complesso quadro di riforme e investimenti infrastrutturali, con priorità per quelli del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e orientato, anche nel 2025, ad una politica di sostegno alle necessità delle famiglie, in termini di reddito disponibile, delle imprese, che devono misurarsi con il
rallentamento della domanda e con nuovi costi, fra cui quelli della transizione energetica, e del sistema di welfare, con particolare riferimento a quello sanitario, nel contempo, garantendo una dinamica della spesa coerente con gli impegni assunti a livello europeo e con un graduale percorso di rientro dal debito.
Un contesto geopolitico assai complesso, che già si è riflesso e che, anche con maggior vigore, potrebbe riflettersi su un rallentamento della produzione industriale, seppure in uno scenario positivo per l’occupazione, impone ritmi di crescita più elevati rispetto al recente passato.
Per questo motivo, il monitoraggio relativo alla realizzazione dei progetti del PNRR demandati agli enti controllati dalla Sezione, nonché quello riguardante i risultati di bilancio,in primo luogo delle grandi società partecipate, giocano un ruolo centrale nella strategia dicrescita e innovazione del Paese.
2. PROFILI FUNZIONALI E ORGANIZZATIVI
Le funzioni di controllo della Sezione, secondo la legge istitutiva, hanno quali destinatari soggetti istituzionali di differente natura giuridica cui lo Stato contribuisce in via ordinaria,con apporti annuali al bilancio o al patrimonio: si tratta di enti pubblici, economici e non economici, di società partecipate dallo Stato e/o da altre amministrazioni pubbliche, di fondazioni e di altri organismi di diritto privato.
Tale platea è suscettibile di ampliamento o riduzione, a seguito della costituzione di nuovi organismi finanziati con contribuzioni pubbliche o di accorpamento, fusione, trasformazione di enti già esistenti.
Le competenze della Sezione – pur senza considerare le attribuzioni ulteriori di cui si dirà nel prosieguo – risultano, di fatto, di anno in anno accresciute, in relazione alla pluralità dei nuovi soggetti giuridici, pubblici e privati, a beneficio dei quali il legislatore ha previsto, con modalità diversificate, contribuzioni pubbliche.
Nel 2024, sono state assoggettate al controllo ex art. 12 la Fondazione Centro italiano per il design dei circuiti integrati a semiconduttore e la Fondazione Centro italiano di ricerca per l’automotive.
Gli enti assoggettati a controllo, al 31 dicembre 2024, sono complessivamente 313, compresi i 98 Automobile club federati; di essi 207 sono enti pubblici, 43 sono società e 63 sono personegiuridiche di diritto privato diverse dalle società.
Di tali enti, 83 sono controllati con le modalità di cui all’art. 12 della citata legge n. 259.E’ ancora una volta da sottolineare come negli ultimi esercizi si sia verificato un progressivo aumento degli enti controllati ex art. 12 (fra cui Leonardo S.p.A., Giubileo 2025 S.p.A., Ita Airways S.p.A., Milano Cortina infrastrutture S.p.A., Biotecnopolo di Siena, Società stretto di Messina S.p.A.), tutti di grande rilevanza o di elevata complessità, che hanno richiesto
l’impiego di notevoli risorse, solo in modesta misura compensate da interventi di dismissione del controllo, ai sensi dell’art. 3 della legge n. 259 del 1958, di alcuni enti (come previsto nel Programma del 2024).
La Sezione dovrà, peraltro, continuare a confrontarsi con gli impegni connessi alle verifiche sui progetti del PNRR assegnati agli enti sottoposti a controllo, secondo quanto previsto dal decreto-legge n. 77 del 2021, nonché con l’emanazione dei pareri di cui al novellato art. 5 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175.
2.2 Organizzazione della Sezione
Il ruolo della Sezione si connota per la complessità dell’attività di verifica che riguarda enti aventi, come detto, natura e caratteristiche fra loro diverse e con la necessità di riscontrare le attività amministrativo-contabili di ciascun ente in rapporto a diversi assetti normativi primari e secondari.
Si tratta di funzioni – non appare superfluo ribadirlo – non comprimibili, in quanto trovano fondamento nell’art. 100 della Costituzione, con le modalità declinate dalla legge n. 259 del 1958, come ribadito dalla Corte costituzionale, in particolare, con la sentenza n. 466 del 1993,ovvero in leggi ordinarie.
In un quadro di migliore organizzazione delle funzioni di controllo, anche nel 2025 è confermato lo stretto collegamento tra i magistrati componenti la Sezione ed i magistrati delegati non facenti parte dell’organico della stessa. Questi ultimi, infatti, saranno partecipi dell’attività della Sezione attraverso la presenza alle adunanze e alle periodiche riunioni di coordinamento, sia per l’esame preliminare degli schemi di referti sulla gestione degli enti, sia
per la trattazione di specifiche questioni di carattere generale.
È, poi, da sottolineare come, anche nell’anno in riferimento, l’attività dei magistrati della Sezione e dei magistrati delegati ex art 12 della legge n. 259 del 1958 continuerà ad avvalersi dei consueti strumenti di coordinamento, sia mediante appositi gruppi di esame, sia attraverso note di indirizzo, nella predisposizione delle relazioni
Particolare attenzione dovrà essere prestata all’attività formativa, sia nei riguardi dei magistrati che del personale di supporto, mediante la predisposizione di un apposito programma formativo con l’ausilio, come nel passato, della Scuola di alta formazione. Attività formativa, questa, che, per assumere piena efficacia, dovrà esplicarsi con riguardo i) alle peculiarità e alle modalità di svolgimento delle specifiche attività di controllo ivi comprese, in
primo luogo, le funzioni ex art. 12; ii) agli aspetti applicativi di alcuni recenti interventi
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normativi. Al riguardo, occorre ricordare, per la rilevanza nell’attività di controllo, il d.lgs. 10 marzo 2023, n. 24 in materia di segnalazioni di violazioni del diritto europeo e nazionale e il d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, contenente disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.
CONTENUTO DEL CONTROLLO
È da considerare, in primo luogo, come l’attività della Sezione vada sempre ad incrementarsi,anche sotto il profilo dei contenuti, in forza di verifiche rese necessarie dall’evoluzione normativa e dallo stato della finanza pubblica.
Restano, altresì, confermati i contenuti essenziali cui si deve attenere l’attività predetta e di cui
è data sintetica esposizione nel prosieguo.
3.1 Controllo relativo all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) Il programma messo a punto dall’Unione europea per la ripresa post-pandemica, denominato Next Generation EU (NGEU), prevede investimenti e riforme per rilanciare l’economia dei vari Paesi dell’Unione stessa; il Piano nazionale di ripresa e resilienza presentato dall’Italia,articolato sui tre assi strategici della digitalizzazione e innovazione, della transizione ecologica
e dell’inclusione sociale, coinvolge, sotto vari profili, numerosi enti assoggettati al controllo della Sezione.
In linea generale, si dovrà verificare che le riforme aumentino l’attrattività degli investimenti,rafforzino la coesione sociale e promuovano l’inclusione dei soggetti più deboli, favorendo la partecipazione al mondo del lavoro e contribuendo a raggiungere gli obiettivi di efficienza energetica e tutela ambientale.
Il programma dei controlli per l’anno 2025 continuerà, quindi, a tenere conto di tali priorità;ciò comporterà da parte dei magistrati relatori il monitoraggio tempestivo dell’avanzamento dei lavori compresi nel Piano.
A tal fine, proseguirà, da parte dell’apposito gruppo di lavoro costituito nell’ambito della Sezione, la ricognizione semestrale sullo stato di attuazione dei progetti e delle attività intestate a ciascun ente e la valutazione del relativo impatto economico-finanziario, dando conto al Parlamento, in apposito capitolo del referto annuale su ciascun ente, dell’esito del controllo effettuato, secondo i parametri di economicità, efficienza ed efficacia indicati dall’art. 7, comma 7, del menzionato decreto-legge n. 77 del 2021.
Anche tale attività sarà svolta in coerenza con la “Programmazione dei controlli e delle analisi
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della Corte dei conti per il 2025” adottata dalle Sezioni riunite con la citata deliberazione n.61/SSRRCO/INPR/2024, che stabilisce “il coinvolgimento di tutte le Sezioni centrali di controllo, prevedendo tuttavia output distinti e allineati, in termini di modalità di referto e di tempistica, alle relative competenze specifiche [e che] la Sezione di controllo sugli enti affronterà il tema dell’attuazione del PNRR in seno ai referti dei singoli enti sottoposti a
controllo, secondo le tempistiche ordinarie di produzione dei referti stessi”.
Va anche ricordato come le stesse Sezioni riunite abbiano evidenziato che “La complessità di alcune gestioni ed esigenze di tempestività delle verifiche comporta anche la necessità di un rafforzamento del controllo in corso di esercizio, anche con riguardo all’art. 8 della legge n. 259 del 1958, che trova specifica ragion d’essere soprattutto nel controllo esercitato dal magistrato delegato ai sensi dell’art 12, per i caratteri di contestualità che può assumere rispetto alle scelte operate dagli organi di amministrazione dell’ente”.
Questa Sezione, nel 2024, ha proseguito la propria attività di monitoraggio del Piano, con la consueta cadenza semestrale, ma avvalendosi della piattaforma informatica Lime survey, così
fotografandone lo stato di attuazione alle date del 30 giugno 2024 e del 31 dicembre 2024,rispettivamente, in occasione del quinto e del sesto monitoraggio, e svolgerà gli ulteriori monitoraggi alle date del 30 giugno e del 31 dicembre 2025.
I dati così raccolti, in conformità alle sopra richiamate indicazioni formulate dalle Sezioni riunite, anche nel 2025, verranno in tempo reale messi a disposizione dei singoli magistrati che,nella qualità di istruttori ex art. 2 o di delegati ex art. 12 della legge 21 marzo 1958, n. 259, sono chiamati a predisporre le relazioni annuali sugli enti sottoposti a controllo.
In particolare, attraverso la predetta piattaforma informatica vengono acquisite informazioni per l’esatta individuazione del progetto (CUP, denominazione, eventuale qualità di soggetto attuatore dell’ente coinvolto, Amministrazione centrale titolare dell’intervento,provvedimento di approvazione del finanziamento) e, quindi, per la specifica individuazione dei flussi finanziari di cassa, ovvero: l’importo assegnato per il progetto, la fonte di
finanziamento (PNRR e/o PNC e/o altre fonti e/o autofinanziamento), le somme ricevute dall’ente nell’ambito di ciascuna delle fonti del finanziamento, le somme pagate, la fase di avanzamento del progetto; inoltre, l’Ente è invitato a dichiarare l’avvenuto raggiungimento degli obiettivi fissati alle varie scadenze ovvero, in caso contrario, a specificare i motivi del loro mancato raggiungimento.
I dati raccolti consentono al magistrato relatore l’esame dei flussi finanziari e la verifica del tempestivo raggiungimento degli obiettivi fissati dal Piano; nel contempo, costituiscono il punto di partenza per ogni ulteriore approfondimento in ragione della specifica situazione economico-finanziaria dell’ente.
3.2 Controlli relativo all’art. 5 del TUSP
Le disposizioni, introdotte dall’art. 11 della legge 5 agosto 2022, n. 118, apportano modifiche all’art. 5 del d.lgs. n. 175 del 2016, prevedendo che la Corte dei conti (e quindi, per gli enti ssoggettati al controllo, questa Sezione) si pronunci, entro il termine perentorio di sessanta giorni dal ricevimento, sull’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica o sull’acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni
pubbliche in società già costituite.
La novella ha posto numerosi dubbi interpretativi che in parte sono stati risolti da due pronunce di orientamento delle Sezioni riunite in sede di controllo (la n.16/SSRRCO/QMIG/2022 e la n. 19/SSRRCO/QMIG/2022) in cui vengono declinati i tratti essenziali della funzione ed i parametri di riferimento.
La Sezione continuerà a svolgere la funzione in parola sulla base delle modalità organizzative già adottate, che, come già detto, hanno comportato anche un’implementazione del SICE
3.3 Relazioni di settore
In continuità con le linee programmatiche degli anni precedenti, la Sezione continuerà apredisporre, unitamente ai referti annuali al Parlamento per singolo ente, referti al Parlamento di taglio trasversale (c.d. relazioni di settore), attraverso la predisposizione di relazioni unitarie afferenti a una pluralità di enti omogenei, affidati ad un unico magistrato in qualità di istruttore-relatore.
Questa modalità ha dato negli anni precedenti buona prova di sé, perché ha consentito non solo di analizzare la gestione di ogni singolo ente ma anche di effettuare comparazioni fra glienti del medesimo ambito, nonché di acquisire elementi di conoscenza e valutazione generale dell’intero settore.
Pertanto, anche nel corso del 2025 la Sezione continuerà a riferire al Parlamento con un’unica relazione sulla gestione finanziaria delle 14 Fondazioni lirico-sinfoniche, dell’Automobile club d’Italia, unitamente ai 98 Automobile club federati, dei 23 parchi nazionali, dei 3 Consorzi fluviali e della Giunta storica insieme agli Istituti della rete; sarà, infine, valutata l’eventualità di un unico referto riguardante le cinque Autorità di bacino.
Qualora profili organizzativi non consigliassero relazioni di carattere unitario, saranno individuati elementi di comparabilità normativi, economico-finanziari o gestionali, best practice o quant’altro sia utile alla valutazione dell’ente in esame, nel contesto più generale della categoria cui esso è riconducibile.
3.4 Contraddittorio
La Sezione -informa la Corte -anche nel 2025 non mancherà di assicura l’efficacia del confronto con l’ente,
rafforzando le forme di contraddittorio, sia nella fase istruttoria che in quella successiva all’invio del referto agli organi di gestione e controllo, introdotte dalla determinazione n. 7 del 30 gennaio 2020, con la quale sono state apportate integrazioni alle disposizioni di organizzazione della Sezione a suo tempo approvate con la determinazione n. 10 del 1° marzo 1990 e successive modificazioni ed integrazioni.
Senza alterare la peculiare natura del controllo della Sezione, l’art. 8-bis delle predette disposizioni, introdotto con la citata novella, prescrive, infatti, che, alla conclusione della fase istruttoria, il vertice dell’ente controllato sia informato delle criticità, ove riscontrate e non risolte, sulle quali potrà produrre risposte e chiarimenti, di cui si terrà conto in sede di valutazione collegiale.
Tenuto poi conto delle peculiarità delle funzioni svolte dalla Sezione ai sensi della legge n. 259 del 1958 – che, come sopra specificato, sono continuative, in quanto seguono la cadenza dei bilanci consuntivi degli enti sottoposti a controllo – il sistema regolamentare sopra delineato consente di dare conto delle valutazioni dell’ente già nel successivo referto. Pertanto, il comma 2-bis, aggiunto all’art. 5 delle indicate norme di organizzazione, stabilisce che, dopo l’approvazione del referto da parte del Collegio – sede nella quale potrebbero anche emergere
nuove osservazioni, critiche e suggerimenti – il Presidente della Sezione trasmette la relazione anche ai vertici dell’ente, con specifico invito a presentare eventuali proprie osservazioni, che potranno essere oggetto di esame della Sezione e di cui potrà darsi conto nel referto successivo.
3.5 Contenuto e profili gestionali oggetto del controllo
Sulla base dell’ormai consolidato indirizzo seguito nell’esercizio del controllo, l’analisi della
gestione finanziaria andrà riferita alle funzioni assegnate dall’ordinamento a ciascun ente,
rispetto alle quali valutare la legittimità e la regolarità amministrativo-contabile degli atti e
commisurare l’efficienza, l’economicità e l’efficacia della gestione rispetto ai risultati finali
rappresentati nel rendiconto.
Sarà osservata la corretta costituzione del sistema di governo, in primo luogo con riferimento al tempestivo, fisiologico rinnovo degli organi da parte dei soggetti competenti. In particolare,per gli enti che svolgono attività di impresa, sarà oggetto di analisi il profilo dell’efficace funzionamento della governance, anche alla luce del nuovo testo dell’art. 2086 del Codice civile, il cui comma 2, introdotto dall’art. 375, comma 2, del decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14 (“Codice della crisi di impresa e dell’insolvenza”) ed entrato in vigore, ai sensi del successivo
art. 389, comma 2, il 16 marzo 2019, ha posto, per le imprese in forma societaria o collettiva, il dovere di istituire anche un assetto organizzativo e amministrativo adeguato, in funzione della tempestiva rilevazione di eventuali situazioni di crisi o perdita della continuità aziendale. Il decreto legislativo citato, con esclusione degli articoli entrati in vigore nel 2019, è divenuto efficace da luglio 2022 nel testo largamente modificato ad opera del decreto legislativo 17
giugno 2022, n. 83, che ha recepito la cd. Direttiva insolvency (Direttiva (UE) 2019/1023 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 giugno 2019) e, da ultimo, ulteriormente modificato dall’art. 2, comma 1, del d. lgs. 13 settembre 2024, n. 136.
Nei referti un approfondimento dovrà essere riservato al funzionamento degli organi di amministrazione e controllo. Dovrà, in particolare, darsi conto i) della qualità e della tempestività delle informazioni fornite ai componenti gli organi sulle questioni poste all’ordine del giorno nelle sedute collegiali e dei profili di problematicità eventualmente insorti; ii) della regolare approvazione, attuazione e aggiornamento del Piano triennale unico anticorruzione
e per la trasparenza, anche con specifico riferimento al rispetto della normativa sui contratti pubblici e connesse procedure ed alla pubblicazione delle informazioni nella sezione
(Continua)
